投资项目按照现行法律法规体系和相关部门规章要求，一般分两类即政府投资项目和企业投资项目，政府投资项目主要包括财政直接投资和资本金注入两大类，投资补助和贷款贴息并非政府投资项目，政府投资项目项目的立项方式只能是审批制，社会资本投资包括经营性基础设施、房地产、产业投资等任何形式的固定资产投资行为，立项方式可以是核准制也可以是备案制。

(资料图)

无论是何种投资项目，都要经历投资识别、投资估算、初步设计概算、施工图预算等几个阶段，原则上概算不能超过估算的10%，施工图预算不能超过概算。针对不同类别项目超概应该如何应对和处理，建议如下：

01 政府投资项目

按照《政府投资条例》，政府投资项目主要是指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。其中有关投资控制的条款解析：

经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计（投资概算）超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

按照《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）规定，对中央预算内直接投资的项目，国家发改委核定概算且安排全部投资的中央预算内直接投资项目，国家发改委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补。

《国家发展改革委关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》（发改投资〔2009〕1550号）规定，依现行规定由国家发展改革委核定批准初步设计概算的中央预算内投资项目，在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因导致原批复概算不能满足工程实际需要的，应向国家发展改革委申请调整概算。凡概算调增幅度超过原批复概算10%及以上的，国家发展改革委原则上先商请审计机关进行审计，待审计结束后，再视具体情况进行概算调整。即中央财政预算内的政府投资项目，即使超概算，也不得超过原概算的10%，否则就要进入繁杂的审计环节。

除中央规定外，行业部门和各地政府有关财政预算内直接投资项目超概处理的规定都是一脉形成的，即原则上都是超支不补。

◎综上所述，即只要是政府财政直接投资或者资本金注入的项目，在社会资本角度就是传统施工的以政府机关部门或事业单位为业主的项目或者是PPP、BOT、BOOT、TOT、投资人+EPC等任何模式下，只要是有政府财政资金注入项目公司作为资本金的项目。除了政策、价格、地质条件三条原因外，是不允许超概的，否则是要问责的。即使满足了三条超概条件，也要按照程序报批并相应调整财政预算，能否获批、预算空间是否还够等不确定性因素很大。针对政府投资项目的超概，社会资本应采取的应对措施，笔者建议如下：

在项目招标或谈判阶段，在交易文件或合同条款中要明确因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因导致项目实施过程中超概的，相关报批报审责任由项目业主承担，避免为政府投资项目的超概买单。

深入研究项目施工图预算，与初步设计概算对比分析，对工程造价的变化原因做到心中有数，为后续超概申请和纠纷处理、调整衔接做好基础工作。

社会资本前期要争取介入初步设计概算及施工图预算编制工作中，充分发挥中介机构作用，避免项目法人为了压减投资而人为核减概预算，要结合项目实际，按照合理的组价原则编制。

项目施工阶段，社会资本施工人要做好隐蔽工程的现场签证手续，建立完善的隐蔽工程现场验收流程，认真做好隐蔽工程验收记录，如果超概，通过完备的结算痕迹，行使总承包方获取工程款的权利。

确实无法通过超概程序弥补超支的投资预算，要积极沟通业主，通过延长付费期限、合理增加可行性缺口补贴、贷款利息补贴等方式优化投资条件，使得无法在建设期获取的工程款在项目运营期内逐步消化。

充分运用过程结算累加的政策要求，即《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号），当年开工、当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算，经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。

02 企业投资项目

按照《企业投资项目核准和备案管理条例》，对企业投资的固定资产项目，关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。对前款规定以外的项目，实行备案管理。企业办理项目核准手续，应当向核准机关提交项目申请书；实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将主要信息告知备案机关。

企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定。已备案项目信息发生较大变更的，企业应当及时告知备案机关。

◎综上，企业投资项目，无论是核准还是备案制，不受概算和预算管理的约束。只要是企业的超概行为没有造成危害经济安全、社会安全、生态安全等影响公共利益的情况；符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；合理开发并有效利用资源；没有对重大公共利益产生不利影响。企业可以自主决定投资额度，并主要通过市场化收入覆盖投资实现收益。

作者：正道沧桑

来源：基房通